La economía del comportamiento es una simbiosis entre economía y psicología. Sus predicciones se basan en modelos económicos más realistas, que tienen en cuenta el comportamiento de los individuos en toda su complejidad psicológica. Una parte importante de esta disciplina consiste en la identificación de patrones en la toma de decisiones (especialmente aquellos que se alejan de los predichos por la economía neoclásica), que en ocasiones son heurísticos («atajos» mentales utilizados inconscientemente para tomar decisiones complejas) y en otras constituyen errores sistemáticos, también conocidos como sesgos. Aunque algunos de estos patrones habían sido ya identificados por otras disciplinas, como el marketing, la economía del comportamiento destaca porque no solo sirve para describir el comportamiento humano, sino que también ofrece herramientas para modificarlo en beneficio de toda la sociedad. Así, los nudges, traducidos al español como «acicates» o «empujoncitos», son intervenciones psicológicas que modifican la conducta de las personas mediante la reordenación de la arquitectura de la decisión (choice architecture), pero sin imponer restricciones1. Por ejemplo, reubicar productos saludables junto a las cajas registradoras en un supermercado constituiría un nudge, ya que se fomentaría la elección de dichos productos, sin impedir que los consumidores pudieran elegir otros. Este tipo de intervenciones pueden resultar muy útiles para prevenir contagios e incrementar la cobertura vacunal2. Cabe señalar que existen diferencias de género en cuanto al comportamiento frente a la vacunación y los motivos para vacunarse3, y esto resulta crucial para implementar intervenciones, tal como discutimos más adelante.

Este artículo analiza el pasado, el presente y el futuro de la gestión de la pandemia de COVID-19 con las lentes de la economía del comportamiento, destacando el papel que han desempeñado los sesgos cognitivos en su control y proponiendo diferentes medidas blandas (no coercitivas) que podrían mejorar dicha gestión. Estas medidas y sus implicaciones serán analizadas, a su vez, desde la óptica del derecho público, sugiriendo fórmulas para su encaje en el ordenamiento jurídico vigente. Hay que tener presente que el campo de la salud pública resulta especialmente propicio para ello, toda vez que uno de los principios que ha de inspirar la intervención en salud pública es la «preferencia de la colaboración voluntaria con las autoridades sanitarias» (art. 28.a de la Ley General de Sanidad). Tampoco podemos olvidar el mandato constitucional según el cual «los poderes públicos fomentarán la educación sanitaria» (art. 43.3), que es otra puerta abierta al empleo de nudges educativos, como el suministro de información.

Como se ha descrito en otros artículos4,5, varios de los sesgos objeto de estudio por la economía del comportamiento han influido decisivamente en las acciones (y omisiones) de responsables políticos, gestores sanitarios y la ciudadanía en general con respecto al control y la prevención de la pandemia de COVID-19, determinando así, al menos en parte, su desarrollo y evolución.

Ciertos sesgos cognitivos, como el exceso de confianza y la heurística de disponibilidad (extrapolar a un suceso desconocido las propiedades de otro más conocido, más disponible), equiparando el SARS-CoV-2 al conocido virus de la gripe estacional, pudieron conducir a una inadecuada reacción inicial ante la amenaza de la pandemia. Todo ello hizo que se pospusieran, o incluso se obviaran por completo, medidas preventivas como la adquisición de equipos de protección personal, el establecimiento de protocolos y planes de contingencia adecuados, etc.4 No obstante, es preciso señalar que, si bien sesgos como los mencionados contribuyen a explicar ciertos déficits de percepción y valoración en la reacción inicial frente a la amenaza de la COVID-19, la gestión política de la respuesta a ella estuvo y está determinada por muchos otros factores de distinta índole, objeto de estudio por otras disciplinas, como la ciencia política.

Hemos de prepararnos para la «nueva normalidad», aquella en la cual se produzca la endemización del SARS-CoV-2, tras haber mutado a variantes de gravedad liviana (de las que parece ser precursora Ómicron), unido a la protección frente a la enfermedad grave derivada de la elevada cobertura vacunal actual y al advenimiento de nuevas generaciones de vacunas multivalentes, dotadas de mayor capacidad esterilizante que las utilizadas hasta ahora. Uno de los retos hasta llegar a esta «novísima» normalidad es la relajación paulatina de las restricciones tomadas durante los últimos meses. Las decisiones relativas a la nueva «desescalada», así como a la estrategia de vacunación, han de estar informadas científicamente. Deben así evitarse precipitaciones como la desescalada que se produjo tras el primer estado de alarma6. Por otra parte, durante el proceso de desescalada podrían mantenerse algunas medidas preventivas, como el uso de la mascarilla en espacios interiores, el lavado de manos, la distancia de seguridad cuando se esté en grupo, etc. Todas estas acciones tienen un coste privado, pero también producen un beneficio público, en términos de externalidades positivas, por lo que, todas juntas, pueden coadyuvar a forjar una identidad individual prosocial («yo soy el tipo de ciudadano responsable que lucha contra la COVID-19»). Por ello, un enfoque integral al impulsar a la población a «no bajar la guardia» frente a la pandemia, fomentando una identidad prosocial, será más efectivo que la promoción de medidas aisladas4.

Pueden también implementarse nudges educativos como los utilizados por los Centers for Disease Control and Prevention estadounidenses para informar a la población mediante infografías muy intuitivas, las cuales muestran cómo deben relacionarse entre sí personas vacunadas y no vacunadas7. La Organización Mundial de la Salud también ha publicado una serie de medidas conductuales orientadas a incrementar la vacunación8; medidas que podrían ser reforzadas a través de la referida promoción de la identidad prosocial.

Un punto interesante a considerar es si algunas de las medidas adoptadas para hacer frente a la pandemia deberían permanecer una vez que esta haya sido doblegada. Un ejemplo sería la incentivación con diferentes acicates (p. ej., normas sociales) del uso de la mascarilla en lugares cerrados cuando se tengan síntomas de gripe o se sufra algún otro proceso vírico. Este planteamiento, a diferencia de los incentivos habituales de -ndole privada, como dinero o regalos, tiene la ventaja de no minorar a priori la motivaci>n intr-nseca de los individuos; minoraci>n que puede llegar a desembocar en el fenómeno conocido como crowding-out, es decir, el desfallecimiento o desinter,s causado por la p,rdida de motivación intrínseca ante lo que se incentiva monetariamente9,10. La utilización de nudges posibilita, por otra parte, circunscribir únicamente a las conductas m s graves la aplicación de sanciones, haciendo que elementos como la mascarilla se interioricen en nuestro comportamiento sin necesidad de recurrir al uso generalizado de la amenaza de castigo como fórmula general11. En la misma línea, el mantenimiento de las coberturas sostenidas de vacunación aconseja la aplicación de acicates, tanto por parte del sector público como por parte del sector privado. Así parece avalarlo una reciente revisión sistem tica sobre la efectividad de los nudges para mitigar la renuencia a vacunarse12, que concluye que "la evidencia m s prometedora existe para los nudges que ofrecen incentivos a los familiares y profesionales sanitarios, hacen la información m s saliente y cambian las opciones por defecto para vacunarse". Otro estudio reciente13 confirma estas conclusiones en el contexto específico de la COVID-19, hallando que la utilización de recordatorios llega a incrementar la tasa de vacunación en un 26%. Nudges como estos pueden, además, asentar buenas prácticas que pueden ser reutilizadas en relación con otras campañas de vacunación, como la de la gripe.

Como anticipábamos en la introducción, existen diferencias de género en relación con la vacunación y los motivos para vacunarse3. Las mujeres son más reacias a vacunarse contra la COVID-19 que los hombres, y esto se debe en parte a un mayor miedo a los efectos secundarios14. Este miedo no es necesariamente infundado, ya que es posible que las mujeres sufran más efectos secundarios por la vacuna15. A priori, se podría pensar en usar los nudges para reducir esta brecha de género en el comportamiento, orientando el nudge de manera diferente en atención a las características (en este caso el género) del sujeto. Sin embargo, conviene tener en cuenta dos cosas. La primera: que ha de respetarse la autonomía de las personas y que, en ocasiones, la divergencia en el comportamiento tiene una explicación subyacente compleja. Así, existe una larga historia de efectos secundarios que afectan más a las mujeres; además del caso ya mencionado de la vacuna de la COVID-1915, puede servir de ejemplo el número de medicamentos que han sido retirados del mercado en los Estados Unidos por tener efectos secundarios imprevistos en las mujeres, en parte porque durante décadas estas fueron sistemáticamente excluidas de los ensayos clínicos16. La segunda: que los propios nudges pueden tener un efecto diferencial según el género. Es el caso de los nudges con información calórica, que pueden afectar más a las mujeres y, por consiguiente, incidir negativamente en su bienestar17. Hay que tener en cuenta ambos factores al diseñar nudges que afecten de manera diferente a diversas subpoblaciones, tanto en el caso del sexo como de otros posibles factores de heterogeneidad.

Como decía Mark Twain, «la historia no se repite, pero sí que rima». Cuando (inevitablemente) la próxima pandemia irrumpa, hay que evitar cometer los mismos errores que han sucedido con la COVID-19. Una parte de estos errores difícilmente pueden eliminarse de la ecuación, ya sea por la naturaleza humana o por los muchos incentivos en juego. Por ejemplo, es una reacción normal que la ciudadanía desestime inicialmente la amenaza de la pandemia4. Menos explicable es, sin embargo, esa misma reacción por parte de expertos y técnicos encargados de la vigilancia epidemiológica. En cualquier caso, para impedir que los errores cometidos se repitan, conviene establecer protocolos efectivos.

Estos protocolos deberían diseñarse con la mira puesta en contrarrestar el «error humano», contando, en otras palabras, con el sesgo humano. Una parte de lo que ha sucedido en el caso de la COVID-19, como hemos argumentado previamente, es atribuible a los sesgos que la economía del comportamiento estudia. Estos sesgos son estables y predecibles, y por ello es previsible que también influyan en sucesivas emergencias de salud pública.

La salud pública conductual es un área de investigación y de política pública de reciente creación, pero las áreas en que se basa tienen una larga tradición. Como mínimo, y en el ámbito de la Unión Europea, creemos que es fundamental que las «unidades de economía del comportamiento» (nudge units) estén integradas dentro de las agencias de salud pública, como por ejemplo el Centro Europeo para la Prevención y Control de Enfermedades. También deberían estar presentes en el futuro Centro Estatal de Salud Pública (previsto desde el año 2011 en el art. 47 de la Ley General de Salud Pública y que parece que por fin va a impulsarse). Esto permitiría una comunicación fluida y continua entre diferentes expertos en salud pública, lo que redundaría en protocolos con un diseño más realista y efectivo. En particular, creemos que los protocolos bien podrían incluir un «plan de contingencia» basado en nudges en grado de facilitar la puesta en marcha de manera rápida de toda una serie de medidas blandas. Muchas de estas medidas ya las conocemos porque las hemos visto implementadas en los últimos meses: distanciamiento físico, uso de mascarillas, lavado de manos, reducción de los contactos sociales en lugares cerrados, etc. En el ideal, este tipo de medidas se activaría inicialmente de manera voluntaria, sin perjuicio y en sintonía con otras medidas duras de carácter coercitivo.

Trazando una analogía médica, el plan de contingencia de medidas blandas o acicates podría ser como el sistema inmunitario innato, que actúa de manera rápida, pero poco específica. Esto contendría la propagación de la enfermedad y daría tiempo a los legisladores para poner en marcha medidas más precisas (en este caso la analogía sería con el sistema inmunitario adaptativo). Creemos que los nudges, al ser medidas blandas y con bajo poder coercitivo, se prestan a ser implementados de manera más sencilla por los gobernantes en los primeros compases de una emergencia de salud pública, cuando aún existen dudas sobre su magnitud. Un planteamiento que, al mismo tiempo, se compadece con el principio de proporcionalidad, en tanto que aboga por las medidas menos restrictivas18. Hace falta, eso sí, que el estudio de las ciencias del comportamiento apuntale la efectividad empírica de los nudges para que puedan contrastarse en el juicio de necesidad con las medidas clásicas del derecho administrativo de limitación de conductas. Asimismo, el desarrollo de la salud pública conductual podría fortalecer el empleo de las recomendaciones en salud pública, que son la base de medidas tan relevantes como el calendario de vacunación19. El encaje de una combinación entre los acicates como mecanismo para encauzar las conductas más cotidianas y leves, y la reserva del marco sancionador para las conductas más graves, aprovechando aquí también la función de prevención general del castigo, podría ayudar a generar nuevos cuadros de acción administrativa en salud pública, propiciando la revisión del mundo de las infracciones leves y su sustitución por técnicas conductuales, lo cual, además de las ventajas ya expresadas, podría contribuir a eliminar la sombra de arbitrariedad que envuelve en ocasiones la reacción puntual frente a incumplimientos leves que son masivos, pero que solo se castigan ocasionalmente. Interesa destacar en este sentido que los acicates en salud pública están en grado de mejorar la aceptación social de ciertas conductas y de reducir, por consiguiente, la litigiosidad asociada a ellas. Así, el uso generalizado de la mascarilla en ciertos entornos, como los espacios internos, difícilmente será efectivo a largo plazo si se basa únicamente en la amenaza del control y de la sanción por parte de la Administración.

La perspectiva adoptada en este artículo extiende las enseñanzas de la economía conductual al contexto de la «novísima» normalidad, tamizando su viabilidad jurídica desde el punto de vista del derecho público, lo que representa una aportación novedosa con respecto a trabajos previos2,4,5.

La inclusión de las técnicas conductuales dentro de los mecanismos de acción en salud pública exige una mayor presencia de estas en los ámbitos de toma de decisiones. Se ha señalado la oportunidad que representa la creación del Centro Estatal de Salud Pública, que puede actuar como punta de lanza y constituirse en un referente que permita extender los nudges a otros ámbitos también propicios. En todo caso, difícilmente se producirá una toma en consideración seria de estas técnicas si no se formaliza su empleo contando con el Derecho. A tal efecto, importa mucho interiorizar que la recepción jurídica de los nudges, pensando singularmente en su aplicación por parte de las Administraciones públicas, exige una serie de estándares mínimos. Uno de ellos es el de transparencia. Los acicates en salud pública, per se, no tienen por qué ser opacos20. Al contrario, pueden y deben inspirarse en la transparencia, que es además un principio vertebrador de la acción en salud pública (art. 4 de la Ley General de Salud Pública)21. Esto conecta a su vez con la importancia de la información, la comunicación del riesgo y el efecto reputacional de la Administración y sus alianzas en salud pública (sociedades científicas, colegios y asociaciones profesionales). La exigencia de transparencia admite, de todos modos, diferentes estadios y manifestaciones, de manera que, lejos de convertirse en un elemento distorsionador del efecto útil del nudge, puede ajustarse en cuanto al grado o forma de publicidad —diferenciando, pongamos por caso, la publicidad directa del protocolo y la publicidad por referencia del nudge—, reforzando su legitimidad frente a las críticas basadas en la manipulación que se les achaca.

Otro estándar exigido es el de la proscripción de la arbitrariedad, que trae consigo la necesidad de que los nudges sean convenientemente diseñados y analizados, tanto ex ante como ex post, lo cual debería afectar, por cierto, no solo a los acicates de nueva creación, sino también a los que de facto ya se vienen aplicando. Dicho proceso de revisión permitirá detectar posibles brechas de género (por ejemplo, en vacunación), así como diferencias debidas a otras características de heterogeneidad (edad, estatus socioeconómico, etc.), lo cual, a la postre, hará posible la mejora sistemática de las intervenciones conductuales a fin de alcanzar el efecto deseado en el total de la población objetivo. En este proceso de revisión habría que considerar asimismo el grado de formalización jurídica necesario o conveniente. Siguiendo con esos estándares, la inclusión de los acicates dentro del elenco de formas de acción de la Administración trae como consecuencia la apertura del debate en torno a la responsabilidad por los eventuales daños asociados. No sería conveniente que los nudges fuesen vistos por los responsables públicos como una manera de eludir responsabilidades. Si bien la ciudadanía mantiene su libertad de elección, es evidente que el nudge responde a una finalidad en términos de interés general, por lo que la cobertura pública no debería decaer en ámbitos donde, aunque sea muy residualmente, no pueda descartarse por completo el riesgo de accidente. Por último, hay que referirse al estándar de eficiencia. Sin perjuicio de que la pandemia traiga consigo una revisión de la financiación presupuestaria de la acción administrativa en salud pública, debe ponerse en valor igualmente el balance coste-beneficio que brindan los mecanismos conductuales.

J.M. Abellán y D. Jiménez-Gómez se han encargado de desarrollar los aspectos relativos a la economía del comportamiento, mientras que C. Cierco Seira lo ha hecho de los aspectos concernientes al derecho conductual. Los tres autores han contribuido a revisar y cerrar la versión final.

D. Jiménez-Gómez agradece la financiación del Ministerio de Ciencia e Innovación y del Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER), a través del proyecto PID2019-107081GB-I00; por parte del Ministerio de Ciencia e Innovación, a través del proyecto «El nudging aplicado a la mejora de la regulación» (RED2018-102761-T); por parte de la Comunidad Valenciana, a través del programa Prometeo PROMETEO/2021/073.

J.M. Abellán-Perpiñán agradece el apoyo del Ministerio de Ciencia e Innovación a través del proyecto PID2019-104907GB-I00 y del Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER), así como el apoyo de la Fundación Séneca a través del proyecto 20825/PI/18.

C. Cierco Seira agradece la financiación del Ministerio de Ciencia e Innovación y del Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER), a través del proyecto PID2019107212RA-I00, cuya investigadora principal es la profesora Laura Salamero Teixidó.

Ninguno.