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de medidas extraordinarias en materia de salud p&#250;blica&#44; que han sido las fuentes en las que se han apoyado las disposiciones estatales y auton&#243;micas aprobadas a lo largo de este casi a&#241;o y medio de pandemia<a class="elsevierStyleCrossRefs" href="#bib0035"><span class="elsevierStyleSup">1&#44;2</span></a>&#46; No obstante&#44; en plena redacci&#243;n de este art&#237;culo se hizo p&#250;blica la sentencia del Tribunal Constitucional &#40;TC&#41; de 14 de julio de 2021 con el largo tiempo esperado fallo sobre el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por m&#225;s de cincuenta diputados del grupo parlamentario Vox contra varios art&#237;culos del Real Decreto 463&#47;2020&#44; de 14 de marzo&#44; por el que se declar&#243; el estado de alarma para la gesti&#243;n de la crisis sanitaria ocasionada por la COVID-19 y varias normas que modificaron ese Decreto o lo prorrogaron&#46; Esta decisi&#243;n&#44; adoptada luego de un arduo debate en el seno del Tribunal y en una ajustada votaci&#243;n de seis a cinco&#44; sugiere una respuesta jur&#237;dica distinta &#8212;la declaraci&#243;n del estado de excepci&#243;n&#8212; a la que aqu&#237; se expone y&#44; como es l&#243;gico&#44; se le presta la debida atenci&#243;n&#46;</p></span><span id="sec0015" class="elsevierStyleSection elsevierViewall"><span class="elsevierStyleSectionTitle" id="sect0035">La declaraci&#243;n del estado de alarma&#44; en tres ocasiones en 2020&#44; para hacer frente a la crisis sanitaria de la COVID-19</span><p id="par0035" class="elsevierStylePara elsevierViewall">Para afrontar la pandemia&#44; el Gobierno procedi&#243; a declarar tres estados de alarma en 2020&#58; el primero por Real Decreto 463&#47;2020&#44; de 14 de marzo&#59; el segundo por Real Decreto 900&#47;2020&#44; de 9 de octubre&#59; y el tercero por medio del ya citado Real Decreto 926&#47;2020&#44; de 25 de octubre&#46; En la Exposici&#243;n de Motivos del Real Decreto 463&#47;2020 se argumenta&#58; &#171;&#8230; Para hacer frente a esta situaci&#243;n&#44; grave y excepcional&#44; es indispensable proceder a la declaraci&#243;n del estado de alarma&#187;&#59; en la del Real Decreto 900&#47;2020 se insiste en que &#171;para hacer frente a esta situaci&#243;n&#44; grave y excepcional&#44; y con el fin de garantizar la normalidad&#44; es indispensable proceder a la declaraci&#243;n del estado de alarma&#46; Las medidas que se contienen en el presente Real Decreto son las imprescindibles para hacer frente a la situaci&#243;n&#44; resultan proporcionadas a la extrema gravedad de la misma y no suponen la suspensi&#243;n de ning&#250;n derecho fundamental&#44; tal y como prev&#233; el art&#237;culo 55 de la Constituci&#243;n&#187;&#59; finalmente&#44; en la del Real Decreto 926&#47;2020 se alude expresamente a la necesidad de &#171;combinar las medidas previstas en la legislaci&#243;n sanitaria con otras del &#225;mbito del Derecho de excepci&#243;n&#44; tal y como recogen los art&#237;culos 116&#46;2 de la Constituci&#243;n Espa&#241;ola y cuarto y siguientes de la Ley Org&#225;nica 4&#47;1981&#44; de 1 de junio&#44; de los estados de alarma&#44; excepci&#243;n y sitio&#187;&#46;</p><p id="par0040" class="elsevierStylePara elsevierViewall">En nuestra opini&#243;n&#44; no cabe duda de que se dieron los presupuestos de hecho previstos en la L&#46;O&#46; 4&#47;1981 para declarar el estado de alarma en esos tres casos&#59; tampoco que no se daba el 14 de marzo y no se ha dado con posterioridad la premisa que podr&#237;a justificar la declaraci&#243;n del estado de excepci&#243;n&#44; pues en ning&#250;n momento &#171;el libre ejercicio de los derechos y libertades de los ciudadanos&#44; el normal funcionamiento de las instituciones democr&#225;ticas&#44; el de los servicios p&#250;blicos esenciales para la comunidad&#44; o cualquier otro aspecto del orden p&#250;blico&#187; estuvieron &#171;tan gravemente alterados que el ejercicio de las potestades ordinarias fuera insuficiente para restablecerlo y mantenerlo&#187; &#40;art&#237;culo 13 L&#46;O&#46; 4&#47;1981&#41;&#46; En suma&#44; consideramos que la declaraci&#243;n de los sucesivos estados de alarma fue acertada en el sentido de correlaci&#243;n con el presupuesto que exig&#237;a su aprobaci&#243;n<a class="elsevierStyleCrossRefs" href="#bib0045"><span class="elsevierStyleSup">3&#44;4</span></a>&#46;</p><p id="par0045" class="elsevierStylePara elsevierViewall">Otra cosa es si se ajustaron a las previsiones de dicha L&#46;O&#46; algunas de las medidas incluidas en el art&#237;culo 7&#46;1 del Real Decreto 463&#47;2020&#44; conforme al cual &#171;durante la vigencia del estado de alarma las personas &#250;nicamente podr&#225;n circular por las v&#237;as o espacios de uso p&#250;blico para la realizaci&#243;n de las siguientes actividades&#44; que deber&#225;n realizarse individualmente&#44; salvo que se acompa&#241;e a personas con discapacidad&#44; menores&#44; mayores&#44; o por otra causa justificada&#8230;&#187;&#44; pues parecen ir m&#225;s all&#225; de &#171;limitar la circulaci&#243;n o permanencia de personas o veh&#237;culos en horas y lugares determinados&#44; o condicionarlas al cumplimiento de ciertos requisitos&#187; &#40;art&#237;culo 11&#46;a&#41;&#46;</p><p id="par0050" class="elsevierStylePara elsevierViewall">A este respecto&#44; encajan mucho mejor en las medidas propias del estado de alarma las limitativas de la libertad de circulaci&#243;n &#171;en horario nocturno&#187; previstas en el Real Decreto 926&#47;2020&#44; pues se trat&#243;&#44; efectivamente&#44; de restringir la libertad deambulatoria en unas horas determinadas&#58; &#171;durante el periodo comprendido entre las 23&#58;00 y las 6&#58;00 horas&#44; las personas &#250;nicamente podr&#225;n circular por las v&#237;as o espacios de uso p&#250;blico para la realizaci&#243;n de las siguientes actividades&#8230;&#187;&#46;</p><p id="par0055" class="elsevierStylePara elsevierViewall">Un segundo aspecto cuestionable de la regulaci&#243;n del estado de alarma es su poca funcionalidad para ser aplicado a un &#225;mbito territorial peque&#241;o&#44; incluso a grandes ciudades o conurbaciones&#44; como ocurri&#243; con el Decreto 900&#47;2020&#44; que se aplic&#243; a los municipios de Alcobendas&#44; Alcorc&#243;n&#44; Fuenlabrada&#44; Getafe&#44; Legan&#233;s&#44; Madrid&#44; M&#243;stoles&#44; Parla y Torrej&#243;n de Ardoz&#46; Este estado de alarma&#44; como cualquier otro&#44; exigi&#243; el decreto acordado en Consejo de Ministros y dar cuenta al Congreso de los Diputados&#44; al que no lleg&#243; a ped&#237;rsele la pr&#243;rroga&#46; Es verdad que la L&#46;O&#46; 4&#47;1981 permite &#40;art&#237;culo 7&#41; que la Autoridad competente pueda ser&#44; por delegaci&#243;n del Gobierno&#44; &#171;el Presidente de la Comunidad Aut&#243;noma cuando la declaraci&#243;n afecte exclusivamente a todo o parte del territorio de una Comunidad&#187;&#44; pero no necesariamente es as&#237; y esa eventual delegaci&#243;n no elude el acuerdo inicial del Gobierno ni la intervenci&#243;n del Congreso de los Diputados&#46; Adem&#225;s&#44; durante la vigencia del estado de alarma corresponde al Gobierno suministrar al Congreso la informaci&#243;n que le sea requerida y&#44; asimismo&#44; le dar&#225; cuenta de los decretos que dicte durante la vigencia del estado de alarma en relaci&#243;n con este &#40;art&#237;culo 8&#41;&#46; Finalmente&#44; y admitiendo que ser&#225; conveniente escuchar al presidente de la comunidad aut&#243;noma afectada en los debates parlamentarios sobre la pr&#243;rroga del estado de alarma y las medidas por las que debe regirse&#44; la decisi&#243;n &#250;ltima corresponde a la C&#225;mara Baja y el Gobierno conserva buena parte del protagonismo&#46;</p><p id="par0060" class="elsevierStylePara elsevierViewall">No es ajena a esta disfuncionalidad el hecho de que la L&#46;O&#46; 4&#47;1981 se aprobara cuando el Estado auton&#243;mico espa&#241;ol estaba comenzando a desarrollarse &#8212;no se hab&#237;an aprobado la mayor&#237;a de los Estatutos de Autonom&#237;a&#8212; y ahora muchas de las cuestiones susceptibles de afectaci&#243;n por un estado de alarma &#40;sanidad&#44; protecci&#243;n civil&#44; medio ambiente&#44; consumo&#8230;&#41; son competencia&#44; en buena parte&#44; de las comunidades aut&#243;nomas<a class="elsevierStyleCrossRefs" href="#bib0055"><span class="elsevierStyleSup">5&#44;6</span></a>&#46;</p></span><span id="sec0020" class="elsevierStyleSection elsevierViewall"><span class="elsevierStyleSectionTitle" id="sect0040">La Ley Org&#225;nica 3&#47;1986&#44; de 14 de abril&#44; de medidas especiales en materia de salud p&#250;blica</span><p id="par0065" class="elsevierStylePara elsevierViewall">La otra herramienta jur&#237;dica usada para contener la epidemia fue el art&#237;culo 3 de la L&#46;O&#46; 3&#47;1986&#44; que incluso convivi&#243; con el estado de alarma acordado por el Decreto 900&#47;2020&#46; Dicho precepto dispone que &#171;con el fin de controlar las enfermedades transmisibles&#44;&#160;la autoridad sanitaria&#44; adem&#225;s de realizar las acciones preventivas generales&#44;&#160;podr&#225; adoptar las medidas oportunas para el control de los enfermos&#44; de las personas que est&#233;n o hayan estado en contacto con los mismos y del medio ambiente inmediato&#44; as&#237; como las que se consideren necesarias en caso de riesgo de car&#225;cter transmisible&#187;&#46;</p><p id="par0070" class="elsevierStylePara elsevierViewall">Pues bien&#44; aunque al principio de la pandemia se rechaz&#243; judicialmente su aplicaci&#243;n de forma general al hilo de la ratificaci&#243;n del confinamiento de empleados y hu&#233;spedes de un hotel en Tenerife con ocasi&#243;n de la detecci&#243;n del primer contagiado por COVID-19 en Espa&#241;a&#44; posteriormente ha sido admitido&#44; no sin importantes discrepancias jurisdiccionales&#44; para adoptar cierres perimetrales&#44; confinamientos nocturnos y&#44; en general&#44; para avalar medidas que limitaban los derechos de personas que&#44; en principio&#44; no estaban contagiadas ni se sospechaba que pudieran estarlo&#46; As&#237; lo avalaron diferentes Tribunales Superiores de Justicia &#40;TSJ&#41;&#44; como los de Andaluc&#237;a&#44; Castilla y Le&#243;n&#44; Comunidad Valenciana &#40;que ratific&#243; el confinamiento domiciliario nocturno por Auto de 27 de octubre de 2020&#41;&#44; Extremadura&#44; Galicia&#44; La Rioja &#40;que autoriz&#243; el confinamiento de la Comunidad por Auto de 26 de octubre&#41;&#44; Madrid y Navarra &#40;que aval&#243; las limitaciones a la entrada y salida de la Comunidad en Auto de 22 de octubre&#41;&#46; No obstante&#44; esta comprensi&#243;n fue rechazada por otros TSJ&#59; as&#237;&#44; el Auto del TSJ de Arag&#243;n de 10 de octubre concluy&#243; que &#171;el art&#237;culo 3 se est&#225; refiriendo siempre&#8230;&#44; a personas concretas y determinadas&#44; que presentan una clara relaci&#243;n o asociaci&#243;n con el agente causante de la intervenci&#243;n administrativa&#44; esto es&#44; la enfermedad&#46; Se habla de enfermos y personas que se han relacionado con ellos&#8230;&#187; &#40;Fundamento jur&#237;dico &#91;FJ&#93; 6&#41;&#46;</p><p id="par0075" class="elsevierStylePara elsevierViewall">Por su parte&#44; la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo ha aceptado que el art&#237;culo 3 de la L&#46;O&#46; 3&#47;1986 es de aplicaci&#243;n amplia aunque no fue pensado para una calamidad de la magnitud de la pandemia de COVID-19&#44; sino para los brotes infecciosos aislados que surgen habitualmente&#46; En su sentencia n&#46;&#176; 719&#47;2021&#44; de 24 de mayo&#44; sugiere que las dificultades jur&#237;dicas ser&#237;an mucho menores&#44; tanto para la Administraci&#243;n sanitaria como para las Salas de lo Contencioso-Administrativo&#44; si existiera una regulaci&#243;n suficientemente articulada de las condiciones y l&#237;mites en que cabe restringir o limitar derechos fundamentales en emergencias y cat&#225;strofes como la actual&#46; No obstante&#44; no cree que su car&#225;cter escueto y gen&#233;rico prive al art&#237;culo 3 de idoneidad para dar cobertura a medidas restrictivas de derechos fundamentales tan intensas como el &#171;toque de queda&#187; o el m&#225;ximo de personas en las reuniones familiares y sociales&#44; especialmente si se interpreta en conexi&#243;n con las Leyes 14&#47;2006 y 33&#47;2011&#46;</p></span><span id="sec0025" class="elsevierStyleSection elsevierViewall"><span class="elsevierStyleSectionTitle" id="sect0045">El estado de excepci&#243;n como medida adecuada frente a la pandemia seg&#250;n la sentencia del Tribunal Constitucional 148&#47;2021&#44; de 14 de julio</span><p id="par0080" class="elsevierStylePara elsevierViewall">Como ya se ha dicho&#44; el 14 de julio se hizo p&#250;blica la STC 148&#47;2021&#44; de 14 de julio&#44; sobre el recurso de inconstitucionalidad interpuesto contra varios art&#237;culos del Real Decreto 463&#47;2020&#44; de 14 de marzo&#46;</p><p id="par0085" class="elsevierStylePara elsevierViewall">Es llamativo que los recurrentes no discutan la concurrencia del presupuesto que permite declarar el estado de alarma ni la procedencia de la declaraci&#243;n efectuada por el Real Decreto 463&#47;2020&#46; Aunque consideren inconstitucionales algunas de las medidas acordadas&#44; no est&#225; en cuesti&#243;n esta decisi&#243;n&#44; a la que no se atribuye tacha de inconstitucionalidad&#46;</p><p id="par0090" class="elsevierStylePara elsevierViewall">El TC explica que la declaraci&#243;n de un estado de alarma no permite la suspensi&#243;n de derechos fundamentales&#44; algo que s&#237; podr&#237;a hacerse bajo los estados de excepci&#243;n y sitio &#40;arts&#46; 55&#46;1 y 116&#46;3 y 4 CE&#41;&#46; S&#237; permite &#171;la adopci&#243;n de medidas que pueden suponer limitaciones o restricciones&#187; a su ejercicio&#46; A continuaci&#243;n&#44; trata de diferenciar los conceptos &#171;limitaci&#243;n&#187; y &#171;suspensi&#243;n&#187; de los derechos fundamentales&#44; se&#241;alando que el primero es el g&#233;nero y el segundo la especie&#44; de forma que toda suspensi&#243;n es una limitaci&#243;n&#44; pero no toda limitaci&#243;n implica una suspensi&#243;n&#46; M&#225;s adelante a&#241;ade que la suspensi&#243;n parece configurarse como una cesaci&#243;n&#44; aunque sea temporal&#44; del ejercicio del derecho y de las garant&#237;as que protegen los derechos &#40;constitucional o convencionalmente&#41; reconocidos&#46; En consecuencia&#44; el TC adopta una concepci&#243;n material de suspensi&#243;n&#44; al entenderla como una limitaci&#243;n muy intensa de un derecho fundamental&#44; y no una concepci&#243;n formal conforme a la cual ser&#237;a una derogaci&#243;n &#40;provisional&#41; de la norma iusfundamental &#40;desconstitucionalizaci&#243;n&#41;&#46; En nuestra opini&#243;n&#44; limitaci&#243;n y suspensi&#243;n no guardan una relaci&#243;n de g&#233;nero y especie&#44; sino que son conceptos distintos&#46;</p><p id="par0095" class="elsevierStylePara elsevierViewall">A continuaci&#243;n&#44; el TC va analizando la constitucionalidad de los concretos preceptos recurridos&#46; En primer lugar&#44; establece que el art&#237;culo 7&#44; que impuso la prohibici&#243;n de circular salvo en ciertos casos justificados &#40;confinamiento&#41;&#44; no vulner&#243; los art&#237;culos 17 y 25 CE&#44; pues no afect&#243; a la libertad personal ni a los derechos y garant&#237;as en materia sancionadora&#46; A diferente conclusi&#243;n lleg&#243;&#44; sin embargo&#44; respecto del derecho a la libertad de circulaci&#243;n &#40;art&#46; 19 CE&#41;&#58; el estado de alarma &#8212;entiende el TC&#8212; plante&#243; la posibilidad de circular&#44; no como regla&#44; sino como excepci&#243;n doblemente condicionada por su finalidad &#40;&#171;&#250;nicamente &#8230; para la realizaci&#243;n&#187; de ciertas actividades m&#225;s o menos tasadas&#41; y sus circunstancias &#40;&#171;individualmente&#187;&#44; de nuevo salvo excepciones&#41;&#46; Se configura as&#237; una restricci&#243;n de este derecho que es&#44; a la vez&#44; general en cuanto a sus destinatarios&#44; y de alt&#237;sima intensidad en cuanto a su contenido&#44; y eso excede&#44; a juicio del Tribunal&#44; lo que la Ley Org&#225;nica 4&#47;1981&#44; de 1 de junio&#44; de los estados de alarma&#44; excepci&#243;n y sitio &#40;LOAES&#41; permite hacer&#58; &#171;limitar la circulaci&#243;n o permanencia&#8230; en horas y lugares determinados&#187; &#40;art&#46; 11&#44; letra a&#41;&#46; Y siguiendo ese concepto material de suspensi&#243;n previamente ofrecido considera que una norma que proh&#237;be circular a todas las personas&#44; por cualquier sitio y en cualquier momento&#44; salvo en los casos expresamente considerados como justificados&#44; supone una suspensi&#243;n del derecho a la libertad de circulaci&#243;n&#44; algo no permitido bajo el estado de alarma&#46;</p><p id="par0100" class="elsevierStylePara elsevierViewall">Pero no solo la libertad de circulaci&#243;n result&#243; vulnerada&#44; sino tambi&#233;n la libertad de residencia&#44; pues result&#243; constre&#241;ida al lugar que tuviera dicho car&#225;cter en el momento de entrada en vigor del estado de alarma &#40;FJ 5&#41;&#46; Finalmente&#44; descarta el TC que se haya vulnerado la libertad de reuni&#243;n y manifestaci&#243;n del art&#237;culo 21 CE&#59; tampoco se lesionaron las libertades que garantizar el funcionamiento de partidos pol&#237;ticos y sindicatos ni el derecho fundamental al ejercicio de los cargos pol&#237;ticos representativos &#40;art&#46; 23 CE&#41;&#46;</p><p id="par0105" class="elsevierStylePara elsevierViewall">A continuaci&#243;n &#40;FJ 8&#41;&#44; la STC se ocupa del art&#237;culo 9 del Decreto&#44; que impuso &#171;medidas de contenci&#243;n en el &#225;mbito educativo y de la formaci&#243;n&#187; y concluye que la suspensi&#243;n de la asistencia personal de los estudiantes a los centros educativos cont&#243; con fundamento suficiente en la LOAES y no result&#243; desproporcionada&#44; por lo que tal decisi&#243;n no fue inconstitucional&#46;</p><p id="par0110" class="elsevierStylePara elsevierViewall">En el FJ 9&#44; el TC responde a la petici&#243;n de inconstitucionalidad del art&#237;culo 10&#44; que contempla &#171;Medidas de contenci&#243;n en el &#225;mbito de la actividad comercial&#44; equipamientos culturales&#44; establecimientos y actividades recreativas&#44; actividades de hosteler&#237;a y restauraci&#243;n&#44; y otras adicionales&#187;&#46; Para el TC no hay duda de que algunas de las reglas del art&#46; 10 limitaron de forma muy intensa y con car&#225;cter temporal el libre mantenimiento de la actividad empresarial en algunos de los sectores directamente concernidos&#44; pero contaron con fundamento en la LOAES y no resultaron desproporcionadas&#46; Sin embargo&#44; la introducci&#243;n de un apartado 6 de este art&#237;culo 10 por el Real Decreto 465&#47;2020&#44; de 17 de marzo&#44; que modific&#243; el 463&#47;2020&#44; que apoderaba al titular de un departamento ministerial para reducir los m&#225;rgenes previamente fijados en los que esa libertad se manten&#237;a&#44; resulta inconstitucional&#46; Dicha habilitaci&#243;n permiti&#243;&#44; en definitiva&#44; que la libertad de empresa fuera limitada m&#225;s all&#225; de lo previsto en los apartados 1&#44; 3 y 4 del Real Decreto sin la correspondiente daci&#243;n de cuentas al Congreso de los Diputados&#44; garant&#237;a de orden pol&#237;tico de la que no cabe en modo alguno prescindir&#46;</p><p id="par0115" class="elsevierStylePara elsevierViewall">Finalmente &#40;FJ 11&#41;&#44; el TC estudia la constitucionalidad del art&#46; 11 &#40;&#171;Medidas de contenci&#243;n en relaci&#243;n con los lugares de culto y con las ceremonias civiles y religiosas&#187;&#41; y concluye que no se produjo vulneraci&#243;n del derecho a la libertad religiosa por condicionar la asistencia a lugares de culto y a ceremonias religiosas &#171;a la adopci&#243;n de medidas organizativas consistentes en evitar aglomeraciones&#187; y en posibilitar determinada distancia entre asistentes&#46;</p><p id="par0120" class="elsevierStylePara elsevierViewall">La &#250;ltima parte de la STC es la relativa a los efectos que se derivan de las declaraciones de inconstitucionalidad&#44; aunque el TC la inicia con una extensa consideraci&#243;n sobre cosas que no parecen proceder en ese momento&#58; el debate sobre el estado de alarma en el proceso constituyente&#44; la aceptaci&#243;n por los recurrentes de que proced&#237;a el estado de alarma&#44; una apelaci&#243;n encubierta a reformas normativas y&#44; finalmente&#44; lo que parece un salto argumental para concluir que la situaci&#243;n pand&#233;mica &#171;hubiera permitido justificar la declaraci&#243;n de un estado de excepci&#243;n atendiendo a las circunstancias realmente existentes&#44; m&#225;s que a la causa primera de las mismas&#59; legitimando&#44; con ello&#44; incluso la adopci&#243;n de medidas que impliquen una limitaci&#243;n radical o extrema &#40;suspensi&#243;n&#44; en los t&#233;rminos razonados en el FJ 5&#41; de los derechos aqu&#237; considerados&#187;&#46; Como el propio TC hab&#237;a sostenido al inicio de la sentencia&#44; su labor consist&#237;a nada m&#225;s que en analizar la constitucionalidad de las medidas impugnadas&#44; y no&#44; como parece hacer al final&#44; en decir lo que el Gobierno deber&#237;a o podr&#237;a haber hecho&#46;</p><p id="par0125" class="elsevierStylePara elsevierViewall">Por lo que a los efectos en sentido estricto se refiere&#44; se permite revisar los procesos penales o contencioso-administrativos sancionadores derivados de la aplicaci&#243;n de las normas declaradas inconstitucionales si dichas normas fueron el fundamento &#250;nico de la sanci&#243;n y la revisi&#243;n supone una reducci&#243;n de la pena o de la sanci&#243;n o una exclusi&#243;n&#44; exenci&#243;n o limitaci&#243;n de la responsabilidad &#40;por ejemplo&#44; las multas impuestas por quebrantar el confinamiento&#41;&#46; La inconstitucionalidad declarada&#44; sin embargo&#44; no servir&#225; por s&#237; misma para plantear reclamaciones de responsabilidad patrimonial a las Administraciones p&#250;blicas&#46;</p><p id="par0130" class="elsevierStylePara elsevierViewall">A la decisi&#243;n de la mayor&#237;a del Tribunal &#40;seis magistrados&#41; se formularon cinco votos particulares discrepantes&#44; que coinciden en considerar constitucionales las medidas adoptadas al entender que no se ha producido una aut&#233;ntica suspensi&#243;n de derechos fundamentales y no cab&#237;a&#44; en consecuencia&#44; declarar un estado de excepci&#243;n&#46;</p></span><span id="sec0030" class="elsevierStyleSection elsevierViewall"><span class="elsevierStyleSectionTitle" id="sect0050">Conclusiones</span><p id="par0135" class="elsevierStylePara elsevierViewall">A la vista de lo que ha venido ocurriendo con la pandemia de COVID-19&#44; cabe preguntarse si el supuesto de hecho descrito en la letra b&#41; del art&#237;culo 4 &#40;&#171;Crisis sanitarias&#44; tales como epidemias y situaciones de contaminaci&#243;n graves&#187;&#41; para la declaraci&#243;n del estado de alarma&#44; que podr&#237;a tener su l&#243;gica hace 40 a&#241;os&#44; sigue teni&#233;ndola hoy cuando se ha advertido la existencia de una crisis sanitaria que provoca efectos durante un largo tiempo y de alcance global&#44; por lo que&#44; quiz&#225;s&#44; convendr&#237;a pensar en que la respuesta jur&#237;dica a tales situaciones bien podr&#237;a estar no en el Derecho de excepci&#243;n&#44; sino en una Ley General contra infecciones&#44; como la vigente en Alemania&#44; o en una versi&#243;n ampliada&#44; concretada y actualizada de la L&#46;O&#46; 3&#47;1986&#44; de medidas especiales en materia de salud p&#250;blica&#46;</p><p id="par0140" class="elsevierStylePara elsevierViewall">A la modificaci&#243;n de esta norma tambi&#233;n ha apelado la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo entendiendo que las dificultades jur&#237;dicas ser&#237;an mucho menores&#44; tanto para la Administraci&#243;n sanitaria como para las Salas de lo Contencioso-Administrativo&#44; si existiera una regulaci&#243;n suficientemente articulada de las condiciones y l&#237;mites en que cabe restringir o limitar derechos fundamentales en emergencias y cat&#225;strofes como la actual&#46;</p><p id="par0145" class="elsevierStylePara elsevierViewall">Lo cierto es que la combinaci&#243;n estado de alarma-medidas derivadas de la L&#46;O&#46; 4&#47;1981 y ausencia de alarma-medidas derivadas de la L&#46;O&#46; 3&#47;1986<span class="elsevierStyleHsp" style=""></span>ha venido siendo la &#171;regla&#187; durante la pandemia&#44; periodo en el cual ni se reform&#243; la primera ni se cambi&#243; la segunda&#44; y ello a pesar&#44; en mi opini&#243;n&#44; de las carencias que han evidenciado una y otra&#46;</p><p id="par0150" class="elsevierStylePara elsevierViewall">A este confuso panorama ha venido a sumarse el TC con su conclusi&#243;n de que la herramienta adecuada tendr&#237;a que haber sido el estado de excepci&#243;n&#44; cuando el mismo&#44; por mandato constitucional&#44; no podr&#237;a tener una duraci&#243;n superior a 60 d&#237;as&#44; algo obviamente insuficiente para hacer frente a una pandemia tan prolongada&#46;</p><p id="par0155" class="elsevierStylePara elsevierViewall">De manera que podr&#237;amos concluir que tanto el Derecho de excepci&#243;n&#44; sea en forma de estado de alarma o de excepci&#243;n en sentido estricto&#44; como el Derecho sanitario para circunstancias especiales est&#225;n reclamando una reforma que ajuste unas normas de finales del siglo <span class="elsevierStyleSmallCaps">xx</span> a la sociedad del riesgo global que caracteriza las primeras d&#233;cadas del siglo <span class="elsevierStyleSmallCaps">xxi</span>&#46;</p></span><span id="sec0035" class="elsevierStyleSection elsevierViewall"><span class="elsevierStyleSectionTitle" id="sect0055">Disponibilidad de bases de datos y material para r&#233;plica</span><p id="par0160" class="elsevierStylePara elsevierViewall">En este art&#237;culo no se han utilizados nuevos datos m&#225;s all&#225; de los disponibles en la literatura e indicados en la bibliograf&#237;a&#46;</p></span><span id="sec0040" class="elsevierStyleSection elsevierViewall"><span class="elsevierStyleSectionTitle" id="sect0060">Contribuciones de autor&#237;a</span><p id="par0165" class="elsevierStylePara elsevierViewall">M&#46;A&#46; Presno Linera es el &#250;nico autor del art&#237;culo&#46;</p></span><span id="sec0045" class="elsevierStyleSection elsevierViewall"><span class="elsevierStyleSectionTitle" id="sect0065">Financiaci&#243;n</span><p id="par0170" class="elsevierStylePara elsevierViewall">Ninguna&#46;</p></span><span id="sec0050" class="elsevierStyleSection elsevierViewall"><span class="elsevierStyleSectionTitle" id="sect0070">Conflictos de intereses</span><p id="par0175" class="elsevierStylePara elsevierViewall">Ninguno&#46;</p></span></span>"
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Informe SESPAS
El marco constitucional de las medidas de protección de la salud colectiva ante las pandemias. Informe SESPAS 2022
The constitutional framework for collective health protection measures in the face of pandemics. SESPAS Report 2022
Miguel Ángel Presno Linera
Departamento de Derecho Público, Facultad de Derecho, Universidad de Oviedo, Oviedo, España
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de medidas extraordinarias en materia de salud p&#250;blica&#44; que han sido las fuentes en las que se han apoyado las disposiciones estatales y auton&#243;micas aprobadas a lo largo de este casi a&#241;o y medio de pandemia<a class="elsevierStyleCrossRefs" href="#bib0035"><span class="elsevierStyleSup">1&#44;2</span></a>&#46; No obstante&#44; en plena redacci&#243;n de este art&#237;culo se hizo p&#250;blica la sentencia del Tribunal Constitucional &#40;TC&#41; de 14 de julio de 2021 con el largo tiempo esperado fallo sobre el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por m&#225;s de cincuenta diputados del grupo parlamentario Vox contra varios art&#237;culos del Real Decreto 463&#47;2020&#44; de 14 de marzo&#44; por el que se declar&#243; el estado de alarma para la gesti&#243;n de la crisis sanitaria ocasionada por la COVID-19 y varias normas que modificaron ese Decreto o lo prorrogaron&#46; Esta decisi&#243;n&#44; adoptada luego de un arduo debate en el seno del Tribunal y en una ajustada votaci&#243;n de seis a cinco&#44; sugiere una respuesta jur&#237;dica distinta &#8212;la declaraci&#243;n del estado de excepci&#243;n&#8212; a la que aqu&#237; se expone y&#44; como es l&#243;gico&#44; se le presta la debida atenci&#243;n&#46;</p></span><span id="sec0015" class="elsevierStyleSection elsevierViewall"><span class="elsevierStyleSectionTitle" id="sect0035">La declaraci&#243;n del estado de alarma&#44; en tres ocasiones en 2020&#44; para hacer frente a la crisis sanitaria de la COVID-19</span><p id="par0035" class="elsevierStylePara elsevierViewall">Para afrontar la pandemia&#44; el Gobierno procedi&#243; a declarar tres estados de alarma en 2020&#58; el primero por Real Decreto 463&#47;2020&#44; de 14 de marzo&#59; el segundo por Real Decreto 900&#47;2020&#44; de 9 de octubre&#59; y el tercero por medio del ya citado Real Decreto 926&#47;2020&#44; de 25 de octubre&#46; En la Exposici&#243;n de Motivos del Real Decreto 463&#47;2020 se argumenta&#58; &#171;&#8230; Para hacer frente a esta situaci&#243;n&#44; grave y excepcional&#44; es indispensable proceder a la declaraci&#243;n del estado de alarma&#187;&#59; en la del Real Decreto 900&#47;2020 se insiste en que &#171;para hacer frente a esta situaci&#243;n&#44; grave y excepcional&#44; y con el fin de garantizar la normalidad&#44; es indispensable proceder a la declaraci&#243;n del estado de alarma&#46; Las medidas que se contienen en el presente Real Decreto son las imprescindibles para hacer frente a la situaci&#243;n&#44; resultan proporcionadas a la extrema gravedad de la misma y no suponen la suspensi&#243;n de ning&#250;n derecho fundamental&#44; tal y como prev&#233; el art&#237;culo 55 de la Constituci&#243;n&#187;&#59; finalmente&#44; en la del Real Decreto 926&#47;2020 se alude expresamente a la necesidad de &#171;combinar las medidas previstas en la legislaci&#243;n sanitaria con otras del &#225;mbito del Derecho de excepci&#243;n&#44; tal y como recogen los art&#237;culos 116&#46;2 de la Constituci&#243;n Espa&#241;ola y cuarto y siguientes de la Ley Org&#225;nica 4&#47;1981&#44; de 1 de junio&#44; de los estados de alarma&#44; excepci&#243;n y sitio&#187;&#46;</p><p id="par0040" class="elsevierStylePara elsevierViewall">En nuestra opini&#243;n&#44; no cabe duda de que se dieron los presupuestos de hecho previstos en la L&#46;O&#46; 4&#47;1981 para declarar el estado de alarma en esos tres casos&#59; tampoco que no se daba el 14 de marzo y no se ha dado con posterioridad la premisa que podr&#237;a justificar la declaraci&#243;n del estado de excepci&#243;n&#44; pues en ning&#250;n momento &#171;el libre ejercicio de los derechos y libertades de los ciudadanos&#44; el normal funcionamiento de las instituciones democr&#225;ticas&#44; el de los servicios p&#250;blicos esenciales para la comunidad&#44; o cualquier otro aspecto del orden p&#250;blico&#187; estuvieron &#171;tan gravemente alterados que el ejercicio de las potestades ordinarias fuera insuficiente para restablecerlo y mantenerlo&#187; &#40;art&#237;culo 13 L&#46;O&#46; 4&#47;1981&#41;&#46; En suma&#44; consideramos que la declaraci&#243;n de los sucesivos estados de alarma fue acertada en el sentido de correlaci&#243;n con el presupuesto que exig&#237;a su aprobaci&#243;n<a class="elsevierStyleCrossRefs" href="#bib0045"><span class="elsevierStyleSup">3&#44;4</span></a>&#46;</p><p id="par0045" class="elsevierStylePara elsevierViewall">Otra cosa es si se ajustaron a las previsiones de dicha L&#46;O&#46; algunas de las medidas incluidas en el art&#237;culo 7&#46;1 del Real Decreto 463&#47;2020&#44; conforme al cual &#171;durante la vigencia del estado de alarma las personas &#250;nicamente podr&#225;n circular por las v&#237;as o espacios de uso p&#250;blico para la realizaci&#243;n de las siguientes actividades&#44; que deber&#225;n realizarse individualmente&#44; salvo que se acompa&#241;e a personas con discapacidad&#44; menores&#44; mayores&#44; o por otra causa justificada&#8230;&#187;&#44; pues parecen ir m&#225;s all&#225; de &#171;limitar la circulaci&#243;n o permanencia de personas o veh&#237;culos en horas y lugares determinados&#44; o condicionarlas al cumplimiento de ciertos requisitos&#187; &#40;art&#237;culo 11&#46;a&#41;&#46;</p><p id="par0050" class="elsevierStylePara elsevierViewall">A este respecto&#44; encajan mucho mejor en las medidas propias del estado de alarma las limitativas de la libertad de circulaci&#243;n &#171;en horario nocturno&#187; previstas en el Real Decreto 926&#47;2020&#44; pues se trat&#243;&#44; efectivamente&#44; de restringir la libertad deambulatoria en unas horas determinadas&#58; &#171;durante el periodo comprendido entre las 23&#58;00 y las 6&#58;00 horas&#44; las personas &#250;nicamente podr&#225;n circular por las v&#237;as o espacios de uso p&#250;blico para la realizaci&#243;n de las siguientes actividades&#8230;&#187;&#46;</p><p id="par0055" class="elsevierStylePara elsevierViewall">Un segundo aspecto cuestionable de la regulaci&#243;n del estado de alarma es su poca funcionalidad para ser aplicado a un &#225;mbito territorial peque&#241;o&#44; incluso a grandes ciudades o conurbaciones&#44; como ocurri&#243; con el Decreto 900&#47;2020&#44; que se aplic&#243; a los municipios de Alcobendas&#44; Alcorc&#243;n&#44; Fuenlabrada&#44; Getafe&#44; Legan&#233;s&#44; Madrid&#44; M&#243;stoles&#44; Parla y Torrej&#243;n de Ardoz&#46; Este estado de alarma&#44; como cualquier otro&#44; exigi&#243; el decreto acordado en Consejo de Ministros y dar cuenta al Congreso de los Diputados&#44; al que no lleg&#243; a ped&#237;rsele la pr&#243;rroga&#46; Es verdad que la L&#46;O&#46; 4&#47;1981 permite &#40;art&#237;culo 7&#41; que la Autoridad competente pueda ser&#44; por delegaci&#243;n del Gobierno&#44; &#171;el Presidente de la Comunidad Aut&#243;noma cuando la declaraci&#243;n afecte exclusivamente a todo o parte del territorio de una Comunidad&#187;&#44; pero no necesariamente es as&#237; y esa eventual delegaci&#243;n no elude el acuerdo inicial del Gobierno ni la intervenci&#243;n del Congreso de los Diputados&#46; Adem&#225;s&#44; durante la vigencia del estado de alarma corresponde al Gobierno suministrar al Congreso la informaci&#243;n que le sea requerida y&#44; asimismo&#44; le dar&#225; cuenta de los decretos que dicte durante la vigencia del estado de alarma en relaci&#243;n con este &#40;art&#237;culo 8&#41;&#46; Finalmente&#44; y admitiendo que ser&#225; conveniente escuchar al presidente de la comunidad aut&#243;noma afectada en los debates parlamentarios sobre la pr&#243;rroga del estado de alarma y las medidas por las que debe regirse&#44; la decisi&#243;n &#250;ltima corresponde a la C&#225;mara Baja y el Gobierno conserva buena parte del protagonismo&#46;</p><p id="par0060" class="elsevierStylePara elsevierViewall">No es ajena a esta disfuncionalidad el hecho de que la L&#46;O&#46; 4&#47;1981 se aprobara cuando el Estado auton&#243;mico espa&#241;ol estaba comenzando a desarrollarse &#8212;no se hab&#237;an aprobado la mayor&#237;a de los Estatutos de Autonom&#237;a&#8212; y ahora muchas de las cuestiones susceptibles de afectaci&#243;n por un estado de alarma &#40;sanidad&#44; protecci&#243;n civil&#44; medio ambiente&#44; consumo&#8230;&#41; son competencia&#44; en buena parte&#44; de las comunidades aut&#243;nomas<a class="elsevierStyleCrossRefs" href="#bib0055"><span class="elsevierStyleSup">5&#44;6</span></a>&#46;</p></span><span id="sec0020" class="elsevierStyleSection elsevierViewall"><span class="elsevierStyleSectionTitle" id="sect0040">La Ley Org&#225;nica 3&#47;1986&#44; de 14 de abril&#44; de medidas especiales en materia de salud p&#250;blica</span><p id="par0065" class="elsevierStylePara elsevierViewall">La otra herramienta jur&#237;dica usada para contener la epidemia fue el art&#237;culo 3 de la L&#46;O&#46; 3&#47;1986&#44; que incluso convivi&#243; con el estado de alarma acordado por el Decreto 900&#47;2020&#46; Dicho precepto dispone que &#171;con el fin de controlar las enfermedades transmisibles&#44;&#160;la autoridad sanitaria&#44; adem&#225;s de realizar las acciones preventivas generales&#44;&#160;podr&#225; adoptar las medidas oportunas para el control de los enfermos&#44; de las personas que est&#233;n o hayan estado en contacto con los mismos y del medio ambiente inmediato&#44; as&#237; como las que se consideren necesarias en caso de riesgo de car&#225;cter transmisible&#187;&#46;</p><p id="par0070" class="elsevierStylePara elsevierViewall">Pues bien&#44; aunque al principio de la pandemia se rechaz&#243; judicialmente su aplicaci&#243;n de forma general al hilo de la ratificaci&#243;n del confinamiento de empleados y hu&#233;spedes de un hotel en Tenerife con ocasi&#243;n de la detecci&#243;n del primer contagiado por COVID-19 en Espa&#241;a&#44; posteriormente ha sido admitido&#44; no sin importantes discrepancias jurisdiccionales&#44; para adoptar cierres perimetrales&#44; confinamientos nocturnos y&#44; en general&#44; para avalar medidas que limitaban los derechos de personas que&#44; en principio&#44; no estaban contagiadas ni se sospechaba que pudieran estarlo&#46; As&#237; lo avalaron diferentes Tribunales Superiores de Justicia &#40;TSJ&#41;&#44; como los de Andaluc&#237;a&#44; Castilla y Le&#243;n&#44; Comunidad Valenciana &#40;que ratific&#243; el confinamiento domiciliario nocturno por Auto de 27 de octubre de 2020&#41;&#44; Extremadura&#44; Galicia&#44; La Rioja &#40;que autoriz&#243; el confinamiento de la Comunidad por Auto de 26 de octubre&#41;&#44; Madrid y Navarra &#40;que aval&#243; las limitaciones a la entrada y salida de la Comunidad en Auto de 22 de octubre&#41;&#46; No obstante&#44; esta comprensi&#243;n fue rechazada por otros TSJ&#59; as&#237;&#44; el Auto del TSJ de Arag&#243;n de 10 de octubre concluy&#243; que &#171;el art&#237;culo 3 se est&#225; refiriendo siempre&#8230;&#44; a personas concretas y determinadas&#44; que presentan una clara relaci&#243;n o asociaci&#243;n con el agente causante de la intervenci&#243;n administrativa&#44; esto es&#44; la enfermedad&#46; Se habla de enfermos y personas que se han relacionado con ellos&#8230;&#187; &#40;Fundamento jur&#237;dico &#91;FJ&#93; 6&#41;&#46;</p><p id="par0075" class="elsevierStylePara elsevierViewall">Por su parte&#44; la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo ha aceptado que el art&#237;culo 3 de la L&#46;O&#46; 3&#47;1986 es de aplicaci&#243;n amplia aunque no fue pensado para una calamidad de la magnitud de la pandemia de COVID-19&#44; sino para los brotes infecciosos aislados que surgen habitualmente&#46; En su sentencia n&#46;&#176; 719&#47;2021&#44; de 24 de mayo&#44; sugiere que las dificultades jur&#237;dicas ser&#237;an mucho menores&#44; tanto para la Administraci&#243;n sanitaria como para las Salas de lo Contencioso-Administrativo&#44; si existiera una regulaci&#243;n suficientemente articulada de las condiciones y l&#237;mites en que cabe restringir o limitar derechos fundamentales en emergencias y cat&#225;strofes como la actual&#46; No obstante&#44; no cree que su car&#225;cter escueto y gen&#233;rico prive al art&#237;culo 3 de idoneidad para dar cobertura a medidas restrictivas de derechos fundamentales tan intensas como el &#171;toque de queda&#187; o el m&#225;ximo de personas en las reuniones familiares y sociales&#44; especialmente si se interpreta en conexi&#243;n con las Leyes 14&#47;2006 y 33&#47;2011&#46;</p></span><span id="sec0025" class="elsevierStyleSection elsevierViewall"><span class="elsevierStyleSectionTitle" id="sect0045">El estado de excepci&#243;n como medida adecuada frente a la pandemia seg&#250;n la sentencia del Tribunal Constitucional 148&#47;2021&#44; de 14 de julio</span><p id="par0080" class="elsevierStylePara elsevierViewall">Como ya se ha dicho&#44; el 14 de julio se hizo p&#250;blica la STC 148&#47;2021&#44; de 14 de julio&#44; sobre el recurso de inconstitucionalidad interpuesto contra varios art&#237;culos del Real Decreto 463&#47;2020&#44; de 14 de marzo&#46;</p><p id="par0085" class="elsevierStylePara elsevierViewall">Es llamativo que los recurrentes no discutan la concurrencia del presupuesto que permite declarar el estado de alarma ni la procedencia de la declaraci&#243;n efectuada por el Real Decreto 463&#47;2020&#46; Aunque consideren inconstitucionales algunas de las medidas acordadas&#44; no est&#225; en cuesti&#243;n esta decisi&#243;n&#44; a la que no se atribuye tacha de inconstitucionalidad&#46;</p><p id="par0090" class="elsevierStylePara elsevierViewall">El TC explica que la declaraci&#243;n de un estado de alarma no permite la suspensi&#243;n de derechos fundamentales&#44; algo que s&#237; podr&#237;a hacerse bajo los estados de excepci&#243;n y sitio &#40;arts&#46; 55&#46;1 y 116&#46;3 y 4 CE&#41;&#46; S&#237; permite &#171;la adopci&#243;n de medidas que pueden suponer limitaciones o restricciones&#187; a su ejercicio&#46; A continuaci&#243;n&#44; trata de diferenciar los conceptos &#171;limitaci&#243;n&#187; y &#171;suspensi&#243;n&#187; de los derechos fundamentales&#44; se&#241;alando que el primero es el g&#233;nero y el segundo la especie&#44; de forma que toda suspensi&#243;n es una limitaci&#243;n&#44; pero no toda limitaci&#243;n implica una suspensi&#243;n&#46; M&#225;s adelante a&#241;ade que la suspensi&#243;n parece configurarse como una cesaci&#243;n&#44; aunque sea temporal&#44; del ejercicio del derecho y de las garant&#237;as que protegen los derechos &#40;constitucional o convencionalmente&#41; reconocidos&#46; En consecuencia&#44; el TC adopta una concepci&#243;n material de suspensi&#243;n&#44; al entenderla como una limitaci&#243;n muy intensa de un derecho fundamental&#44; y no una concepci&#243;n formal conforme a la cual ser&#237;a una derogaci&#243;n &#40;provisional&#41; de la norma iusfundamental &#40;desconstitucionalizaci&#243;n&#41;&#46; En nuestra opini&#243;n&#44; limitaci&#243;n y suspensi&#243;n no guardan una relaci&#243;n de g&#233;nero y especie&#44; sino que son conceptos distintos&#46;</p><p id="par0095" class="elsevierStylePara elsevierViewall">A continuaci&#243;n&#44; el TC va analizando la constitucionalidad de los concretos preceptos recurridos&#46; En primer lugar&#44; establece que el art&#237;culo 7&#44; que impuso la prohibici&#243;n de circular salvo en ciertos casos justificados &#40;confinamiento&#41;&#44; no vulner&#243; los art&#237;culos 17 y 25 CE&#44; pues no afect&#243; a la libertad personal ni a los derechos y garant&#237;as en materia sancionadora&#46; A diferente conclusi&#243;n lleg&#243;&#44; sin embargo&#44; respecto del derecho a la libertad de circulaci&#243;n &#40;art&#46; 19 CE&#41;&#58; el estado de alarma &#8212;entiende el TC&#8212; plante&#243; la posibilidad de circular&#44; no como regla&#44; sino como excepci&#243;n doblemente condicionada por su finalidad &#40;&#171;&#250;nicamente &#8230; para la realizaci&#243;n&#187; de ciertas actividades m&#225;s o menos tasadas&#41; y sus circunstancias &#40;&#171;individualmente&#187;&#44; de nuevo salvo excepciones&#41;&#46; Se configura as&#237; una restricci&#243;n de este derecho que es&#44; a la vez&#44; general en cuanto a sus destinatarios&#44; y de alt&#237;sima intensidad en cuanto a su contenido&#44; y eso excede&#44; a juicio del Tribunal&#44; lo que la Ley Org&#225;nica 4&#47;1981&#44; de 1 de junio&#44; de los estados de alarma&#44; excepci&#243;n y sitio &#40;LOAES&#41; permite hacer&#58; &#171;limitar la circulaci&#243;n o permanencia&#8230; en horas y lugares determinados&#187; &#40;art&#46; 11&#44; letra a&#41;&#46; Y siguiendo ese concepto material de suspensi&#243;n previamente ofrecido considera que una norma que proh&#237;be circular a todas las personas&#44; por cualquier sitio y en cualquier momento&#44; salvo en los casos expresamente considerados como justificados&#44; supone una suspensi&#243;n del derecho a la libertad de circulaci&#243;n&#44; algo no permitido bajo el estado de alarma&#46;</p><p id="par0100" class="elsevierStylePara elsevierViewall">Pero no solo la libertad de circulaci&#243;n result&#243; vulnerada&#44; sino tambi&#233;n la libertad de residencia&#44; pues result&#243; constre&#241;ida al lugar que tuviera dicho car&#225;cter en el momento de entrada en vigor del estado de alarma &#40;FJ 5&#41;&#46; Finalmente&#44; descarta el TC que se haya vulnerado la libertad de reuni&#243;n y manifestaci&#243;n del art&#237;culo 21 CE&#59; tampoco se lesionaron las libertades que garantizar el funcionamiento de partidos pol&#237;ticos y sindicatos ni el derecho fundamental al ejercicio de los cargos pol&#237;ticos representativos &#40;art&#46; 23 CE&#41;&#46;</p><p id="par0105" class="elsevierStylePara elsevierViewall">A continuaci&#243;n &#40;FJ 8&#41;&#44; la STC se ocupa del art&#237;culo 9 del Decreto&#44; que impuso &#171;medidas de contenci&#243;n en el &#225;mbito educativo y de la formaci&#243;n&#187; y concluye que la suspensi&#243;n de la asistencia personal de los estudiantes a los centros educativos cont&#243; con fundamento suficiente en la LOAES y no result&#243; desproporcionada&#44; por lo que tal decisi&#243;n no fue inconstitucional&#46;</p><p id="par0110" class="elsevierStylePara elsevierViewall">En el FJ 9&#44; el TC responde a la petici&#243;n de inconstitucionalidad del art&#237;culo 10&#44; que contempla &#171;Medidas de contenci&#243;n en el &#225;mbito de la actividad comercial&#44; equipamientos culturales&#44; establecimientos y actividades recreativas&#44; actividades de hosteler&#237;a y restauraci&#243;n&#44; y otras adicionales&#187;&#46; Para el TC no hay duda de que algunas de las reglas del art&#46; 10 limitaron de forma muy intensa y con car&#225;cter temporal el libre mantenimiento de la actividad empresarial en algunos de los sectores directamente concernidos&#44; pero contaron con fundamento en la LOAES y no resultaron desproporcionadas&#46; Sin embargo&#44; la introducci&#243;n de un apartado 6 de este art&#237;culo 10 por el Real Decreto 465&#47;2020&#44; de 17 de marzo&#44; que modific&#243; el 463&#47;2020&#44; que apoderaba al titular de un departamento ministerial para reducir los m&#225;rgenes previamente fijados en los que esa libertad se manten&#237;a&#44; resulta inconstitucional&#46; Dicha habilitaci&#243;n permiti&#243;&#44; en definitiva&#44; que la libertad de empresa fuera limitada m&#225;s all&#225; de lo previsto en los apartados 1&#44; 3 y 4 del Real Decreto sin la correspondiente daci&#243;n de cuentas al Congreso de los Diputados&#44; garant&#237;a de orden pol&#237;tico de la que no cabe en modo alguno prescindir&#46;</p><p id="par0115" class="elsevierStylePara elsevierViewall">Finalmente &#40;FJ 11&#41;&#44; el TC estudia la constitucionalidad del art&#46; 11 &#40;&#171;Medidas de contenci&#243;n en relaci&#243;n con los lugares de culto y con las ceremonias civiles y religiosas&#187;&#41; y concluye que no se produjo vulneraci&#243;n del derecho a la libertad religiosa por condicionar la asistencia a lugares de culto y a ceremonias religiosas &#171;a la adopci&#243;n de medidas organizativas consistentes en evitar aglomeraciones&#187; y en posibilitar determinada distancia entre asistentes&#46;</p><p id="par0120" class="elsevierStylePara elsevierViewall">La &#250;ltima parte de la STC es la relativa a los efectos que se derivan de las declaraciones de inconstitucionalidad&#44; aunque el TC la inicia con una extensa consideraci&#243;n sobre cosas que no parecen proceder en ese momento&#58; el debate sobre el estado de alarma en el proceso constituyente&#44; la aceptaci&#243;n por los recurrentes de que proced&#237;a el estado de alarma&#44; una apelaci&#243;n encubierta a reformas normativas y&#44; finalmente&#44; lo que parece un salto argumental para concluir que la situaci&#243;n pand&#233;mica &#171;hubiera permitido justificar la declaraci&#243;n de un estado de excepci&#243;n atendiendo a las circunstancias realmente existentes&#44; m&#225;s que a la causa primera de las mismas&#59; legitimando&#44; con ello&#44; incluso la adopci&#243;n de medidas que impliquen una limitaci&#243;n radical o extrema &#40;suspensi&#243;n&#44; en los t&#233;rminos razonados en el FJ 5&#41; de los derechos aqu&#237; considerados&#187;&#46; Como el propio TC hab&#237;a sostenido al inicio de la sentencia&#44; su labor consist&#237;a nada m&#225;s que en analizar la constitucionalidad de las medidas impugnadas&#44; y no&#44; como parece hacer al final&#44; en decir lo que el Gobierno deber&#237;a o podr&#237;a haber hecho&#46;</p><p id="par0125" class="elsevierStylePara elsevierViewall">Por lo que a los efectos en sentido estricto se refiere&#44; se permite revisar los procesos penales o contencioso-administrativos sancionadores derivados de la aplicaci&#243;n de las normas declaradas inconstitucionales si dichas normas fueron el fundamento &#250;nico de la sanci&#243;n y la revisi&#243;n supone una reducci&#243;n de la pena o de la sanci&#243;n o una exclusi&#243;n&#44; exenci&#243;n o limitaci&#243;n de la responsabilidad &#40;por ejemplo&#44; las multas impuestas por quebrantar el confinamiento&#41;&#46; La inconstitucionalidad declarada&#44; sin embargo&#44; no servir&#225; por s&#237; misma para plantear reclamaciones de responsabilidad patrimonial a las Administraciones p&#250;blicas&#46;</p><p id="par0130" class="elsevierStylePara elsevierViewall">A la decisi&#243;n de la mayor&#237;a del Tribunal &#40;seis magistrados&#41; se formularon cinco votos particulares discrepantes&#44; que coinciden en considerar constitucionales las medidas adoptadas al entender que no se ha producido una aut&#233;ntica suspensi&#243;n de derechos fundamentales y no cab&#237;a&#44; en consecuencia&#44; declarar un estado de excepci&#243;n&#46;</p></span><span id="sec0030" class="elsevierStyleSection elsevierViewall"><span class="elsevierStyleSectionTitle" id="sect0050">Conclusiones</span><p id="par0135" class="elsevierStylePara elsevierViewall">A la vista de lo que ha venido ocurriendo con la pandemia de COVID-19&#44; cabe preguntarse si el supuesto de hecho descrito en la letra b&#41; del art&#237;culo 4 &#40;&#171;Crisis sanitarias&#44; tales como epidemias y situaciones de contaminaci&#243;n graves&#187;&#41; para la declaraci&#243;n del estado de alarma&#44; que podr&#237;a tener su l&#243;gica hace 40 a&#241;os&#44; sigue teni&#233;ndola hoy cuando se ha advertido la existencia de una crisis sanitaria que provoca efectos durante un largo tiempo y de alcance global&#44; por lo que&#44; quiz&#225;s&#44; convendr&#237;a pensar en que la respuesta jur&#237;dica a tales situaciones bien podr&#237;a estar no en el Derecho de excepci&#243;n&#44; sino en una Ley General contra infecciones&#44; como la vigente en Alemania&#44; o en una versi&#243;n ampliada&#44; concretada y actualizada de la L&#46;O&#46; 3&#47;1986&#44; de medidas especiales en materia de salud p&#250;blica&#46;</p><p id="par0140" class="elsevierStylePara elsevierViewall">A la modificaci&#243;n de esta norma tambi&#233;n ha apelado la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo entendiendo que las dificultades jur&#237;dicas ser&#237;an mucho menores&#44; tanto para la Administraci&#243;n sanitaria como para las Salas de lo Contencioso-Administrativo&#44; si existiera una regulaci&#243;n suficientemente articulada de las condiciones y l&#237;mites en que cabe restringir o limitar derechos fundamentales en emergencias y cat&#225;strofes como la actual&#46;</p><p id="par0145" class="elsevierStylePara elsevierViewall">Lo cierto es que la combinaci&#243;n estado de alarma-medidas derivadas de la L&#46;O&#46; 4&#47;1981 y ausencia de alarma-medidas derivadas de la L&#46;O&#46; 3&#47;1986<span class="elsevierStyleHsp" style=""></span>ha venido siendo la &#171;regla&#187; durante la pandemia&#44; periodo en el cual ni se reform&#243; la primera ni se cambi&#243; la segunda&#44; y ello a pesar&#44; en mi opini&#243;n&#44; de las carencias que han evidenciado una y otra&#46;</p><p id="par0150" class="elsevierStylePara elsevierViewall">A este confuso panorama ha venido a sumarse el TC con su conclusi&#243;n de que la herramienta adecuada tendr&#237;a que haber sido el estado de excepci&#243;n&#44; cuando el mismo&#44; por mandato constitucional&#44; no podr&#237;a tener una duraci&#243;n superior a 60 d&#237;as&#44; algo obviamente insuficiente para hacer frente a una pandemia tan prolongada&#46;</p><p id="par0155" class="elsevierStylePara elsevierViewall">De manera que podr&#237;amos concluir que tanto el Derecho de excepci&#243;n&#44; sea en forma de estado de alarma o de excepci&#243;n en sentido estricto&#44; como el Derecho sanitario para circunstancias especiales est&#225;n reclamando una reforma que ajuste unas normas de finales del siglo <span class="elsevierStyleSmallCaps">xx</span> a la sociedad del riesgo global que caracteriza las primeras d&#233;cadas del siglo <span class="elsevierStyleSmallCaps">xxi</span>&#46;</p></span><span id="sec0035" class="elsevierStyleSection elsevierViewall"><span class="elsevierStyleSectionTitle" id="sect0055">Disponibilidad de bases de datos y material para r&#233;plica</span><p id="par0160" class="elsevierStylePara elsevierViewall">En este art&#237;culo no se han utilizados nuevos datos m&#225;s all&#225; de los disponibles en la literatura e indicados en la bibliograf&#237;a&#46;</p></span><span id="sec0040" class="elsevierStyleSection elsevierViewall"><span class="elsevierStyleSectionTitle" id="sect0060">Contribuciones de autor&#237;a</span><p id="par0165" class="elsevierStylePara elsevierViewall">M&#46;A&#46; Presno Linera es el &#250;nico autor del art&#237;culo&#46;</p></span><span id="sec0045" class="elsevierStyleSection elsevierViewall"><span class="elsevierStyleSectionTitle" id="sect0065">Financiaci&#243;n</span><p id="par0170" class="elsevierStylePara elsevierViewall">Ninguna&#46;</p></span><span id="sec0050" class="elsevierStyleSection elsevierViewall"><span class="elsevierStyleSectionTitle" id="sect0070">Conflictos de intereses</span><p id="par0175" class="elsevierStylePara elsevierViewall">Ninguno&#46;</p></span></span>"
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Información del artículo
ISSN: 02139111
Idioma original: Español
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2024 Abril 89 48 137
2024 Marzo 64 55 119
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